從709號解釋評析都更條例修正草案

眾律國際法律事務所 蔡昆洲律師
完稿日期：103年4月9日

正當全國民眾的注意力都集中在兩岸服務貿易協定及其議題時，另一個攸關國家經濟發展及人民居住正義的重要法案，卻也同時因學生佔領立法院事件而遭到擱置，此即為解決大法官釋字第709號解釋宣告違憲且即將失效的都市更新條例部分條文修正草案。

於民國102年4月26日公布之大法官釋字第709號解釋，以都市更新條例第10條第1項及第19條第3項前段不符正當行政程序為由，宣告違憲並定期於一年後失效。為免進行中的一千三百多件都更案因上開法規失效而使相關程序失所附麗致遭撤銷之虞，立法院應趕在103年4月25日前完成相關修法工作，但都市更新條例修正草案仍存在眾多爭議，能否在時限前完成修法，不無疑義。（編按：立法院並未於時限前完成修法，內政部為此採取因應措施，各地方受理中的事業概要個案暫緩審議，且暫不受理申請案。）

以內政部提出之版本為例，為符合釋字第709號解釋及解釋理由對於正當行政程序之要求，增訂都市更新相關資訊公開及通知送達利害關係人之規定，同時提高申請核准都市更新事業概要時應具備之同意比率至十分之三，亦檢討都市更新計畫取得同意之門檻及修正撤銷同意之限制。簡言之，該草案大幅提高未來推動都市更新計畫的難度，並增加主管機關進行相關程序的行政義務，包括對利害關係人為通知送達(例如修正草案第20條第2項、第32條第3項等)、於進行審議前舉辦公聽會(例如修正草案第32條第4項)，且需符合行政程序法對於送達、聽證之程序性要求。

然而上開修正草案仍未圓滿解決釋字第709號解釋提出之違憲疑義。就正當行政程序而言，釋字第709號解釋要求對於申請人以外之房地所有權人、他項權利人、囑託限制登記機關及預告登記請求權人，均應分別合法送達，前揭修正草案規定雖已納入釋字第709號解釋列舉之各利害關係人，卻忽略目前實務上都市更新多採信託方式辦理，故信託關係之委託人、受託人(信託業者)及受益人實為與都市更新案最直接相關之利害關係人，應該同受通知。另方面，都市更新各階段程序應召開之公聽會之性質為何？召開主體可否為私人？私人召開的是否屬行政程序法上之聽證程序？修正草案亦未直接釋疑，恐造成未來因程序瑕疵而引發行政爭訟之隱憂。

除上述之行政正當程序之疑義外，上開修正草案更嚴重之缺失，在於過渡時期都更案件應如何處理規定不完整，其中第83條雖規定新法施行前已報核之都更計畫仍適用修法前規定，惟對於尚未報核之案件應如何處理，則未規定，基於「程序從新」原則，主管機關進行審議、核定是否仍應依新法要求進行相關行政程序，非無疑義。最後，考量到因都更條例修法恐有所不及，將造成法規真空之狀態，對於舊法失效後至新修法令施行前之都市更新案，是否有回溯規範之必要，亦應慎重予以考慮。

綜上所述，因都市更新涉及人民居住權及財產權，又與公共利益息息相關，相關立法工作宜儘速且審慎加以進行，尤其應以長期發展之觀點規劃相關政策，在不牴觸憲法保障人民財產權及土地私有制度之前提下，追求都市更新發展、釋放都會區空間、提高土地利用價值等目標，務求在私益與公益、效率與權利保障之間尋求合適平衝點。