食安危機下被忽略的隱憂: 美國含瘦肉精的豬肉可能解禁
眾律國際法律事務所 黃文政
2014.10.16

一、 背景說明

2012年時國內曾就美國使用瘦肉精的牛肉是否可輸入國內，引發重大爭論。從美國的立場，沒有「確定」的科學證據(conclusive scientific evidence)顯示，食用使用瘦肉精的牛肉對人體健康有害，因此我國禁止外國使用瘦肉精的牛肉輸入國內，構成缺乏科學理性的貿易障礙，違反我國在WTO之動植物防疫、檢疫與檢驗協定(the Agreement on the Application of Sanitary and Phytosanitary Measures, commonly referred to as the SPS Agreement)下應盡之義務。依據WTO法，我國應開放外國使用瘦肉精的牛肉輸入國內。然而，國內有認為，依據「預防原則」(the precautionary principle)，科學有時而窮，在缺乏確定的科學證據下，假使仍有科學研究顯示特定健康風險難以排除時，在尚未得出「確定」的科學證據前，應允許政府採取合乎比例的預防性措施，暫時禁止外國使用瘦肉精的牛肉輸入國內。

這個爭議，在當(2012)年七月「聯合國食品法典委員會」(Codex Alimentarious Commission)通過決議，制定各項肉品使用萊克多巴胺(瘦肉精的一種)殘留容許量標準後，宣告落幕。立法院在決議後隨即修正食品衛生管理法第十五條第四項，允許使用乙型受體素(即萊克多巴胺的學名，俗稱瘦肉精)外國肉品輸入台灣，但是只開放牛肉，不開放豬肉，以落實「牛豬分離」原則。因此國內的豬農鬆了一口氣，不必面臨成本較低、使用瘦肉精的美國豬肉與之競爭市場。

然而，美國貿易代表署仍然將我國禁止外國使用瘦肉精的豬肉輸入，列為台灣對美貿易障礙之一，屢屢與我方諮商要求解禁。也有新聞傳出美方與我國更進一步簽訂雙邊投資協定的前提，就是我國也要開放外國使用瘦肉精的豬肉輸入。開放外國使用瘦肉精的豬肉輸入，因此可能成為我國政府對美談判的籌碼。盡管政府屢屢宣示仍將堅持「牛豬分離」原則，站在消費者與國內豬農的立場，在法律上是否有工具可以幫助他們反對美國使用瘦肉精的豬肉輸入台灣呢? 畢竟作為消費者，吃的健康、吃的安心是一般消費者應享有的權利，而不合理的貿易障礙固然應予排除，科學上卻不見得對於每個風險(本案中如使用萊克多巴胺)都有「確定」的科學證據顯示對健康有害或無害。反之，很多時候，我們對風險在科學上的認知，是處於不確定的狀態。


二、 國際法上的法律工具


朝野在「聯合國食品法典委員會」(Codex Alimentarious Commission)通過制定各項肉品使用萊克多巴胺(瘦肉精的一種)殘留容許量標準之決議後，迅速修法開放美國使用瘦肉精牛肉輸入的主因，來自於動植物防疫、檢疫與檢驗協定(the SPS Agreement)第三條第二項，將各國完全合乎國際組織標準的食品安全措施，推定為符合WTO法。法諺有云：「舉證之所在，敗訴之所在。」對於貿易行政官員，遵守國際組織標準即能免於可能的國際訴訟風險。對於我國立法院來說，也能藉由遵守國際組織決議，回應國內要求食品安全的壓力，並解除來自美方的壓力。然而，難道我國的食品安全標準，只有完全聽任國際組織決議嗎?

其一、我國雖然是WTO會員，卻不是「聯合國食品法典委員會」的會員，從國際法的立場出發，我們不應完全受一個未經我國實質同意與投票的國際組織決議拘束。

其二、WTO的動植物防疫、檢疫與檢驗協定並未要求各國一定要完全遵守國際組織決議。在有足夠科學證據支持下，各國依然可以為了追求更高的食品安全標準，制定禁止肉品使用瘦肉精的法規。歐盟就是最好的明證，歐盟在「聯合國食品法典委員會」過決議後，仍然禁止肉品使用瘦肉精。此外，當沒有足夠科學證據完成風險評估時，各國尚可制定暫時性禁止措施，以因應緊急情況。

其三、「聯合國食品法典委員會」(Codex Alimentarious Commission)這個通過制定各項肉品使用萊克多巴胺(瘦肉精的一種)殘留容許量標準之決議，是以兩票之差通過，表示各國間持正反意見相當，其本身是一個極具爭議的決議。更何況，國際組織以共識決為原則，投票決議屬於例外，用投票通過決議，表示是否開放使用瘦肉精，仍然有相當國家反對。

其四、「聯合國食品法典委員會」的設立目的，在追求食品貿易與食品安全的平衡，其本身不是單純維護食品安全的國際機構。從國內消費者的立場來說，其吃的安全仍有可能在國際貿易利益的考量下被犧牲。
因此，要阻止含有瘦肉精的外國豬肉輸入，不是沒有可能。前提是國內消費者保護團體與豬農相關產業公會，應聘請律師調查相關國際法規範與判例，由律師與科學專家合作制定可行的遊說與談判策略，促使我國政府在可能的國際法空間下，捍衛消費者與國內豬農的權利。


三、 國內法上的法律工具

新修正的食品衛生管理法第四條第一項規定，主管機關採行之食品安全管理措施應以風險評估為基礎，符合「科學證據原則」與「事先預防原則」。因此現行法不僅符合WTO之動植物防疫、檢疫與檢驗協定有關食品安全措施應有科學證據支持之要求，尚且允許主管機關依據「事先預防原則」，在缺乏確定的科學證據下，假使仍有科學研究顯示特定健康風險難以排除時，在尚未得出「確定」的科學證據前，應允許政府採取合乎比例的預防性措施，暫時禁止外國特定風險物質輸入國內。

此外食品衛生管理法同條第二項規定，風險評估，中央主管機關應召集食品安全、毒理與風險評估等專家學者及民間團體組成食品風險評估諮議會為之。因此，我國政府要開放外國使用瘦肉精的豬肉輸入國內，前提是要先經由專家學者等組成的食品風險評估諮議會進行風險評估。類似同樣考量科學證據的環境影響評估，我國環境保育團體和受開發案影響的地方人士無不聘請律師，協助其參與環評大會影響決議，甚至提起訴訟要求國內行政法院撤銷有程序瑕疵的環評決議。在實務上，晚近包括中科三期等諸案在內，行政法院已開始針對行政機關的決定做出審查，將環評認定為行政處分，並撤銷有瑕疵的環評決議。因此，未來在國內食品安全風險評估上，要阻止政府開放外國使用瘦肉精的豬肉輸入國內，無論是訴訟前影響風險評估結論，或訴訟時主張撤銷有程序瑕疵或顯然事實錯誤的食品安全風險評估結論或根據結論做出的開放處分，都應有國內律師著力之處。


四、 結論

美國使用瘦肉精的豬肉是否應輸入台灣，不是單純的科學問題。國內消費者與豬農產業工會，應效法國外聘請專業的律師，結合相關領域的科學專家，為其擬定訴訟前的遊說策略與訴訟上的法律策略。類似同樣考量科學證據的環境影響評估，我國已有聘請律師協助其依據法律、主張權利之實踐。