都更法制（三）我的房子在土壞液化帶上，怎麼辦？

背景介紹
甲於2015年購買一位置在臺北市土壞液化高潛勢區的屋齡30年以上的合法老式公寓，惟甲事前不知。僅在後來從報章雜誌上得知中央地質調查研究所已於2016年3月14日、12月16日公布全台首輪8個縣市以及第2輪5個縣市之土壤液化潛勢圖。[1]不幸的是，自己在北市的老式公寓正處在土壞液化高潛勢區上，而又苦尋無門。終於在2019年下旬的一場地震中，竟意外震垮了甲之公寓，造成甲在精神和財產上之損害。故問：甲可否依據國家賠償法第2條第2項主張因為公務員的不作為義務而致人民受有損害，唯國家應負賠償之責？

政府有無危老都更義務
「都市危險及老舊建築物加速重建條例」（下稱「都市危老重建條例」）開宗明義，即指出政府為因應潛在災害風險，且加速都市計畫範圍內危險及老舊瀕危建築物之重建，改善居住環境，提升建築安全與國民生活品質。[2]綜觀危老重建條例之全文，似乎未見政府或主管機關有不得不為之作為義務；更何況是處在土壞液化帶層上的房子。有問題的是，依同法第3條規定的「危險建築物」和「老舊建築物」；前者係指經建築主管機關依建築法或災害防救法相關法令通知限期拆除、逕予強制拆除者，且評估有危險之虞應限期補強或拆除之合法建築物；至於後者則是合法建築物屋齡30年以上經建築物性能評估（該建築物性能評估之辦法，由內政部另訂）改善不具效益，須拆除重建者。就此而言，甲之老式公寓已具備屋齡30年以上以及處在土壞液化地帶上顯然有危險之虞的兩項要件，惟甲未經主管機關評定為危險和作出限期拆除之行政處分；因此，甲是否得主張基於公務員之不作為義務（應為評定而不作評定）致甲受有財產和精神上之損害的損害賠償請求權？

從都市危老重建條例之立法談起
我們可以從該條例之立法總說明文件來看，立法者首要考量的是緣中華民國臺灣地區乃屬地震高發地帶，故一旦發生高強度地震災害，勢將造成沈重的人命傷亡和財產損害；又現階段臺灣已步入高齡化社會，也就是說65歲以上人口已接近總人口的13%，基此，若任其繼續居住在5層樓以下老式公寓（多無設置昇降設備），勢將造成嚴峻的生存和居住環境。[3]從此立法論角度觀察，政府或主管機關不應僅停留在被動提供容積率、建蔽率、稅捐減免、資金保證和輔導重建等誘因之上，而是應主動推動民間危老重建之作業流程。所以，政府怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害者，人民就有對政府或主管機關而來的國家賠償請求權基礎。[4]

從憲法的層次來思考國家之作為義務
就國家是否有主動推動都更的義務？或可從前司法院大法官蘇永欽教授提供予我們的兩個視角來思考，他認為或可以憲法保障的財產權和適足居住權作為審查都更制度之憲法基礎，他指出的是財產權不僅有其對抗國家的一面，更有其課與國家作為義務的一面；相對地，適足居住權就意味著國家有為一定行為的義務，也就是說國家不可以把不合人民最適生存住居方式的更新事業強加在其身上，不僅如此，國家更有積極改善或創設有利於人民改善居住環境的條件的義務；基此，國家立法讓人民參與都更，一來是為了履行保障人民財產權及給付人民適足居住的義務，二來是希望避免人民的財產權、居住權受到過度的限制；相較於土地徵收制度而言，都市更新制度須同時考量基本權之調和、限制和滿足，惟又常常因而引起諸多社會紛爭。[5]

儘管如此，惟人民更關心是財產權對抗國家的那一面，而非課與國家作為義務的那一面。然而，本文首先肯定前內政部長李鴻源提出「防災型都更」的想法，其次認同「危老重建條例」的立法及相關都更法規的修法，這正好體現了立法者有意加諸於國家之積極改善或創設有利於人民改善居住環境的條件的義務；總之，位處在地震高發帶的臺灣地區，國家更應有所作為，主動、積極地推動危老重建事業之進展；反之，人民就可以基於國家的不作為義務（致人民遭受人身和財產上的損害）來請求國家承擔賠償義務。