WTO爭端解決機制對國家食品安全規範的審查基準
─留給各國的食品安全管制的空間有多少─

眾律國際法律事務所 黃文政

2014.11.10

一、 前言


題目說明了本文的目的。了解WTO爭端解決機制對國家食品安全規範的審查密度，意義在於說明WTO留給各國、包括我國在內的食品安全管制的空間有多少。在食安危機的當下，目前國內各方都在主張提高食安管制高度，包括民間團體推動讓基因改造食品退出中小學營養午餐。然而，各界有無想過，我們的國內法，是否受更高一層的 WTO法所牽制呢？


二、 WTO爭端解決機制對國家食品安全規範的審查基準

首先，國際法沒有正式對審查基準的定義，這是一個從國內法衍生的概念。國際法上的「司法審查基準」(standard of review)，是指一個國際司法爭端解決機構對於國家活動的審查密度(或干預)有多深。多數認為，國際司法爭端解決機構的審查，應盡量尊重國家的決定，採取低密度的審查基準，因為國際司法爭端解決機構本身往往缺乏經驗與專業去審查國內食品安全規範可能涉及的科學與技術爭議。更重要的是，審查密度的高低或深淺，往往涉及一國在參與多邊貿易機制下(WTO機制)下所失去的主權多寡。因此，許多論者認為，應該盡量保留一國以民主機制決定風險(包含食品風險)應如何管理的權力。更甚者，論者們質疑，在高技術領域如食品安全，司法機制難道是適合處理食安議題、取代會員國國內行政機關其行政決定之良好平台嗎？

然而，盡管理論上國際司法爭端解決機制從能力、經驗與維護各國主權的考量下，都應該盡量尊重各國行政機關對於其本國食品安管制鬆嚴之決定，在實踐上，WTO上訴機構(WTO爭端解決機制最高審)在「歐體荷爾蒙案」(European Communities-Measures Concerning Meat and Meat Products)指出，無論是完全尊重會員國(full deference)或是重新審查(de novo review)，都不是WTO爭端解決機制應用於審查會員國措施的審查基準。WTO爭端解決瞭解書第11條，要求爭端解決小組(WTO爭端解決機制第一審)對事實做出「客觀性評估」(objective assessment)，所以既非完全尊重會員國對於食品安全規範之決定，亦非任由WTO爭端解決機制對會員國食品安全規範重新審查。此外，一如大師Jackson指出，如將國際司法爭端解決機制的審查密度壓低到只剩程序性審查(不作任何實體議題審查)，將使該國際司法爭端解決機制無法發揮維護國際實體協定規則運行之功能，特別是該國際實體協定規則中所蘊含締約國家間權利與義務的平衡。

更甚者，盡管WTO爭端解決機制對於科學與技術議題缺乏專業與經驗，WTO實體協定均要求爭端解決機制審查特定會員國的食品安全規範，就保護公眾健康而言，是否「必要」。「必要性」的要求，蘊含所欲採取的食安措施，作為手段，在科學上必須能達成管制目的；如果存在多個在科學效果上同樣能達成管制目的的限制措施，應採取限制貿易最小之措施；仍應比較管制所欲維護的利益如食品安全，與所犧牲的貿易利益是否相當。「必要性」測試的操作，以科學為緯，類似國內法上「比例原則」之要求。

最後，不同於國內法行政爭訟的當事人兩造往往是行政機關與當事人，國內法院還能假設在專業能力上行政機關比原告當事人更懂風險管制，在權力分立上行政機關相較於法院更適宜處理食安管制鬆嚴，因此國內法院會比較站在尊重行政機關的立場，採取低密度的審查基準，原則上尊重行政機關的食品安全決定。WTO爭端解決機制的兩造當事人都是國家，都有能力與經驗去決定食安管制該鬆或該嚴，都有足夠的科學調查能力，且WTO爭端解決機制更必須在兩造當事國間保持中立。這樣的結果導致WTO爭端解決機制，不僅協定上WTO爭端解決瞭解書第11條要求其採取「客觀性評估」(objective assessment)，不能完全尊重被告國的食品安全規範決定，實際上為了徹底在原被告國間保持司法上該有的中立，也不可能完全尊重被告國的食品安全規範決定，必然有一定程度的實質審查。其結果也造成國家行政機關在WTO框架下所能享有食品風險管制空間，遠較國內法體系下為小，並且必然面臨原告外國政府專業的科學訴訟挑戰，挑戰被告國的食品安全規範在科學上是否合理且必要。